Adesione e recesso dall'Unione Europea

Adesione e recesso dall’Unione europea Appuntiper lo studio degli articoli 49 e 50 del TUE

di Edoardo Pusillo, docente a contratto di Diritto dell’Unione europea al Dipartimento di Lingue e Culture Moderne dell’Università di Genova

L’adesione e il recesso dall’Unione europea sono due previsioni che caratterizzano il processo di integrazione sviluppatosi nel corso degli anni. Un “cammino” contraddistinto non solo dal raggiungimento di obiettivi comuni sia economici, giuridici e politici, dal dialogo intergovernativo permanente ma pure dall’allargamento dei confini territoriali e con essi anche culturali[1].

Non deve sfuggire la considerazione che l’UE è una Organizzazione internazionale multilaterale aperta, dove il termine “aperta” sta proprio ad indicare la possibilità degli Stati di aderire in qualsiasi momento o di uscire lasciandosi alle spalle una esperienza, più o meno lunga, di condivisione degli interessi. L’importanza strategica e la forza commerciale raggiunte dall’Unione europea a livello internazionale è innegabilmente un successo storico, capolavoro del funzionalismo[2].

Nel corso di settant’anni di storia le adesioni sono state molte permettendo all’Ue di passare dai sei Stati fondatori (la cosiddetta “Vecchia Europa”) a ben ventotto nel 2013 con l’arrivo della Croazia (ultima adesione in ordine di tempo) mentre a recedere è stato un solo Stato, il Regno Unito, nel 2020, oggi pertanto all’Unione europea è composta da 27 Stati membri.

L’adesione e il recesso dall’Unione sono regolati dalle disposizioni contenute nel Trattato sull’Unione europea, due articoli (il 49 e il 50) che costituiscono la base giuridica per qualsiasi Stato intenda aderire o intenda scioglie il vincolo di partecipazione.

L’art 49 TUE sancisce le regole di adesione.

Occorre, preliminarmente, evidenziare che l’articolo indicando “Ogni Stato europeo ... può domandare di diventare membro dell’Unione” da un lato implica limiti territoriali all’adesione (uno Stato sudamericano, per esempio, non avrebbe titolo per aderire all’UE) dall’altro enuncia, ma non definisce, il concetto di “Stato europeo”. Secondo la Commissione si tratta di una nozione che esprime una comunanza di idee e di valori associando <elementi geografici, storici e culturali che contribuiscono

tutti insieme a forgiare l’identità europea ...>[3]. Poiché il contenuto di tale nozione è suscettibile di cambiamento nel corso del tempo la Commissione ha pertanto escluso di fissare i limiti dell’espansione dell’UE rimandandone la definizione agli anni a venire[4].

Dalla lettura dell’articolo 49 del Trattato sull’Unione europea si desume che l’adesione di nuovi Stati all’Ue si realizza attraverso una fase “europea” (a cui partecipano le istituzioni Ue) ed una fase “intergovernativa” (a cui partecipano le istituzioni e tutti gli Stati membri). La prima riguarda l’iter della domanda di adesione. Essa deve essere presentata dal Paese richiedente al Consiglio e quest’ultimo, ricevuta la formale richiesta, dopo aver informato i Parlamenti degli Stati membri, si pronuncia all’unanimità dopo essersi consultato con la Commissione (che esprime un parere) ed avere ottenuto il consenso del Parlamento (due condizioni indispensabili). La valutazione delle istituzioni europee si basa sull’accertamento del rispetto dei cosiddetti “criteri di ammissibilità” da parte dello Stato richiedente di cui si dirà a breve.
La seconda fase è invece finalizzata a definire e regolare le condizioni di ammissione e si basa sull’accordo raggiunto attraverso negoziati (che si svolgono durante conferenze intergovernative) tra le istituzioni europee, tutti gli Stati membri ed il Paese richiedente. Oltre a sostenere il Paese candidato nella preparazione all’adesione, i negoziati permettono all’UE programmare e organizzare l’ingresso di un nuovo Stato. Completati i negoziati tutti i termini e le condizioni di adesione, comprese eventuali clausole di salvaguardia e disposizioni transitorie, sono inseriti in un trattato, il trattato di adesione.

Tale trattato richiede il consenso del Parlamento europeo e l’approvazione unanime del Consiglio.
Il trattato di adesione deve successivamente essere ratificato da tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Per quanto riguarda i citati “criteri di ammissibilità” all’Ue il riferimento è ai criteri approvati dal Consiglio europeo svoltosi a Copenaghen nel 1993 (sinteticamente definiti “Criteri di Copenaghen”) e completati in occasione del Consiglio europeo di Madrid nel 1995:

Essi, sinteticamente, sono:

 il criterio politico cioè la presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, il

rispetto dei diritti dell’uomo, delle minoranze e la loro tutela;

 il criterio economico cioè l’esistenza di un’economia di mercato affidabile;

 il criterio dell’acquis cioè l’impegno ad accettare gli obblighi derivanti dall’adesione e, in particolare, di

attuare le norme, le regole e le politiche dell’Ue, nonché la partecipazione all’unione politica, economica e monetaria.

L’art 50 TUE sancisce le regole del recesso. Non prevista dai “vecchi” Trattati europei probabilmente per ottimismo un po’ eccessivo la possibilità di uscire dall’Unione europea è stata inserita nei Trattati europei solo recentemente con le modifiche

introdotte dal Trattato di Lisbona[5]. Lo Stato che decide di uscire dall’Ue deve notificare tale intenzione al Consiglio europeo.

A differenza del procedimento di adesione che è costituito da due fasi (una “europea” e l’altra “intergovernativa”) la procedura di recesso si svolge tutta internamente all’Unione poiché l’uscita dall’Ue non prevede né l’approvazione né la ratifica da parte degli Stati membri della decisione di uno Stato di porre fine alla partecipazione all’Ue. La “separazione” è una decisione unilaterale e pertanto non è condizionata ad alcuna approvazione.

L'Unione ricevuta la formale comunicazione di recesso avvia i negoziati con lo Stato che recede per definire un accordo (ma è possibile anche che non sia raggiunto) sulla base degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo e volto a definire le modalità dell’uscita. Se raggiunto tale accordo è concluso a nome dell'Unione dal Consiglio (l’istituzione che rappresenta i

governi degli Stati membri), che delibera a maggioranza qualificata[6] previa approvazione del Parlamento europeo. I trattati europei e le norme europee cessano di essere applicati allo Stato che esce dall’Ue alla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso oppure, se tale accordo non viene raggiunto, due anni dopo la notifica del recesso. Il Consiglio europeo d’intesa con lo Stato interessato può però decidere, all’unanimità, eventuali proroghe.

Restano successivamente solo da chiarire le relazioni future tra i Paesi Ue e il Paese distaccatosi. Attraverso ulteriori negoziati è auspicabile venga definita una posizione comune. L'accordo sul futuro delle relazioni è del resto finalizzato a delineare condizioni di reciprocità attraverso le quali le due parti si impegnano a cooperare.

Un Paese “uscito” dall’Unione europea potrà comunque chiedere successivamente di rientrarvi ma la sua richiesta dovrà essere sottoposta ad una nuova, e completa, procedura di adesione.

1

[1]“Uniti nella diversità” è il motto dell’Unione europea.

[2]Il funzionalismo, che ha avuto tra i suoi maggiori sostenitori Jean Monnet e Robert Schuman, prevedeva una integrazione progressiva tra Stati ma per singoli settori o funzioni che avrebbero dato luogo, passo dopo passo, a fenomeni condivisione sempre più complessi.

[3]Commissione, L’Europa e le sfide dell’allargamento, in Boll CE, supppl 3/92, 11

[4]Cfr. Lucia Cavicchioli, commento dell’art 49 TUE, in Antonio Tizzano (a cura di), Trattati dell’Unione europea e della Comunità europea, Giuffrè editore, Milano, 2004

[5]Firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009.